اللاجئون في ظل سلطة القانون الدولي

بقلم : د. عادل عامر

يتضمن قانون اللاجئين تعريفاً دقيقاً للاجئ.  وعلى العكس, فإن القانون الإنساني لا يزال غامضاً للغاية في هذا الشأن, بل نادراً ما يُستخدم هذا المصطلح .  غير أن هذه الملاحظة لا تعني أن القانون الإنساني يهمل اللاجئين, حيث إنهم يتمتعون بالحماية إذا كانوا تحت سلطة أحد أطراف النزاع.

ففي حالة نشوب نزاع مسلح دولي, يتمتع مواطنو أي بلد بعد فرارهم من الأعمال العدائية واستقرارهم في بلد العدو بالحماية بموجب اتفاقية جنيف الرابعة, على أساس أنهم أجانب يقيمون في أراضي طرف في النزاع (المواد من 35 إلى 46 من الاتفاقية الرابعة ).  وتطلب الاتفاقية الرابعة إلى  البلد المضيف معاملة اللاجئين معاملة تفضيلية, والامتناع عن معاملتهم كأجانب أعداء على أساس جنسيتهم لا غير, نظراً إلى أنهم لا يتمتعون كلاجئين بحماية أية حكومة (المادة 44 من الاتفاقية الرابعة).  وقد عزز البرتوكول الأول هذه القاعدة , فذكر أيضاً حماية عديمي الجنسية (المادة 73 من البرتوكول الأول).  ويتمتع اللاجئون من بين مواطني أي دولة محايدة في حالة إقامتهم في أراضي دولة محاربة بالحماية بموجب الاتفاقية الرابعة, وذلك إذا لم تكن هناك علاقات دبلوماسية بين دولتهم والدولة المحاربة.  وتحافظ المادة 73 من البرتوكول الأول على هذه الحماية حتى إذا كانت العلاقات الدبلوماسية موجودة. وتقضي اتفاقية جنيف الرابعة من جهة أخرى بأنه " لا يجوز نقل أي شخص محمي في أي حال  إلى بلد يخشى فيه الاضطهاد بسبب آرائه السياسية أو عقائده الدينية " ( مبدأ عدم جواز الطرد , المادة 45, الفقرة 4 من الاتفاقية الرابعة).

وفي حالة احتلال أراضي دولة ما, فإن اللاجئ الذي يقع تحت سلطة الدولة التي هو أحد مواطنيها يتمتع أيضا بحماية خاصة, إذ أن الاتفاقية الرابعة تحظر على دولة الاحتلال القبض على هذا اللاجئ, بل تحظر عليها محاكمته أو إدانته أو إبعاده عن الأراضي المحتلة (المادة 70, الفقرة 2, من الاتفاقية الرابعة).

بيد أن مواطني أي دولة الفارين من نزاع مسلح للإقامة في أراضي دولة لا تشترك في نزاع دولي لا يتمتعون بالحماية بموجب القانون الدولي الإنساني, ما لم تقع الدولة الأخيرة بدورها فريسة لنزاع مسلح داخلي.  ويتمتع اللاجئون عندئذ بالحماية بناء على المادة الثالثة المشتركة بين اتفاقيات جنيف وأحكام البرتوكول الثاني.  وفي هذه الحالة, يقع هؤلاء ضحية لحالتين من النزاع : أولا في بلدهم , ثم في البلد المضيف. إن إشكالية تهجير السكان; سواء تعلق الأمر باللاجئين أو بالأشخاص المهجرين داخل بلدانهم, تمثل تحدياً خطيراً للمجتمع الدولي.  وسنتناول هنا بالبحث بعض الجوانب المتعلقة بالأشخاص المهجرين ويجدر بنا أن ننوه أولاً بالبحث المهم الذي أعده فرانسيس دنغ (Francis Deng) , ممثل الأمين العام للأمم المتحدة المعني بشؤون الأشخاص المهجرين (.  وقد شارك أيضاً في دراسة شؤون الأشخاص المهجرين لجنة حقـوق الإنسان وإدارة الأمـم المتحدة للشؤون الإنسانيةومفوضية الأمم المتحدة لشؤون اللاجئين ومركز حقوق الإنسان, علاوة على العديد من المنظمات غير الحكومية التي كلف فرانسيس دنغ (M. Deng) البعض منها بإمعان النظر في بعض الجوانب القانونية والمؤسسية لظاهرة الأشخاص المهجرين.  وأسهم عدد كبير من الدول أيضاً في هذه الجهود .  ونظراً إلى الأهمية التي تعيرها اللجنة الدولية لهذه المسألة , فإنها شاركت بنشاط في هذه المناقشات , لا سيما بالحوار مع ممثل الأمين العام للأمم المتحدة. ومن المهم أن يفكر المجتمع الدولي في إيجاد حل لإشكالية الأشخاص المهجرين المتنامية الصعوبة, ويتعين علينا أن نرحب بالجهود الرامية حالياً إلى الإحساس بخطورتها, لأنه يعود إليها الفضل في لفت الانتباه إلى مشكلة إنسانية خطيرة .  وسنقدم فيما يلي بعض التعليقات المتعلقة بما يدور حوله التفكير حالياً.

هناك أولا مسألة تحسين العمل الإنساني الموجه لخدمة الأشخاص المهجرين.  ونظراً إلى ضخامة أعداد واحتياجات العاملين في المجال الإنساني, وخاصة وكالات الأمم المتحدة والمنظمات غير الحكومية , من الأهمية بمكان أن يسعى هؤلاء العاملون لزيادة أواصر التعاون فيما بينهم على أساس تكاملي ومع مراعاة اختصاصات كل منهم.  ومن الضروري أيضا أن يكون بالإمكان تطوير العمل الإنساني بعيداً عن الاعتبارات السياسية والعسكرية, إذا أريد له أن يظل محايداً وغير متحيز حقاً.  ولن يكون بالإمكان الوصول إلى جميع الضحايا وتلبية احتياجاتهم إلا إذا تحقق هذا الشرط.  ومن المهم أيضا أن تدرك الدول حدود العمل الإنساني الذي, وإن كان لا غنى عنه, إلا أنه حل مؤقت لمشكلات لا يمكن حلها إلا من الناحية السياسية, وبمساعدة المجتمع الدولي عند الضرورة. وهناك ثانياً مسألة احتمال تطوير القانون.  وهذه المسألة حساسة , لأن القانون الحالي الذي يتضمن قواعد عديدة ربما يصيبه الوهن إذا ابتدعت قواعد جديدة , أي اتفاقية مخصصة للأشخاص المهجرين مثلاً.  وينبغي أن نتساءل أيضاً إذا كان من المناسب إعداد قواعد جديدة تتعلق بمسألة حماية الأشخاص المهجرين لا غير.  فقد يؤدي ذلك على أحد أشكال المعاملة التمييزية بالمقارنة بغيرهم من الضحايا الذين يستحقون الحماية بالمثل.  ولذلك, فمن المفضل اتباع النهج التقليدي للقانون الإنساني الذي يستند إلى الاحتياجات التي تخلقها حالة ما (نزاع مسلح) بدلا من اتباع نهج قطاعي يستهدف فئات محددة من الأشخاص في جميع الأحوال. وعوضاً عن ذلك, يجب الدفاع عن الاقتراحات الرامية إلى إعادة تأكيد بعض المبادئ والقواعد الأساسية للقانون الإنساني وحقوق الإنسان بغرض تحسين حماية الأشخاص المهجرين, وشرط الحفاظ على القانون الحالي وضمان عدم إضعافه (تحدث البعض عن مجموعة من المبادئ أو مدونة قواعد سلوك أو إعلان). ولا جدال في أن القانون الحالي ربما لا يوفر دائما في الحالات التي لا يشملها القانون الدولي الإنساني أقصى الحماية للسكان المدنيين,وبالتالي للأشخاص المهجرين, بالرغم من أن حق مخالفة بعض حقوق الإنسان مقيد في حالات الخطر العام الاستثنائي .  وتجدر الملاحظة هنا أن " إعلان توركو " يشير في مادته السابعة إلى حالات تهجير السكان. ومع ذلك, ينبغي عموماً أن تتركز جهود المجتمع الدولي قبل كل شئ على أن ينفذ جميع المتحاربين القانون الدولي الإنساني تنفيذاً أفضل, مما سوف يسهم في تخفيض عدد الأشخاص المهجرين واللاجئين  أيضاً إلى حد كبير. ن البديهي إن مشكلة اللجوء والنزوح ألقسري أصبحت من أكثر القضايا إلحاحا التي واجهت المجتمع الدولي طوال تاريخه، كون هذه الفئات من بين أكثر مجموعات الناس تعرضا للمعاناة، سواء كان ذلك نتيجة لصراع،أو اضطهاد، أو غير ذلك من أنواع انتهاكات حقوق الإنسان. وبما أننا دخلنا الألفية الثالثة ، فان العالم بحاجة لمراجعة الآليات المعمول بها حاليا والخاصة بالحماية الدولية لمشكلة اللجوء والنزوح ألقسري ، كون التعامل مع تلك المشكلة في الماضي كان يتركز في الأساس في أماكن معينة وذات طبيعة مخصصة لحالات محددة، الأمر الذي يقتضي المراجعة الملحة بعد تزايد حالات اللجوء في السنوات الأخيرة .

ولم يتم النظر إلى قضية اللاجئين باعتبارها قضية دولية يتعين معالجتها على المستوي الدولي، ألا في الفترة التى اعقبت الحرب العالمية الأولي وتحديدا عندما ظهرت الى الوجود عصبة الامم، ومنذ ذلك الوقت كان التصدي لمشكلة اللجوء يسير ببطء وبصورة متقطعة واستمر الوضع حتي ادرك المجتمع الدولي ضرورة انشاء شبكة من المؤسسات والنظم القانونية التى تهدف الى توفير الحماية الدولية لمشاكل اللاجئين والتعامل معها بطريقة شاملة ،وحدثت نقطة التحول عام 1951 مع انشاء مكتب المفوض السامي لشؤون اللاجئين (المفوضية) وتبني اتفاقية الامم المتحدة الخاصة بوضع اللاجئين قد وفرا معا ولاول مرة اطارا قانونيا يهدف الى حماية اللاجئين وفقا لمعايير دولية.

ونجد ان المسؤولية الاولي عن حماية اللاجئين ومساعدتهم تقع على عاتق الدول خاصة بلدان اللجوء التي يفر اليها اللاجئون ، ويتأتي دور المفوضية في حث الدول وتشجيعها على الالتزام بأحكام اتفاقية عام 1951 وتمكين الدول من تقديم حماية كافية للاجئين في اراضيها وفقا لما هو وارد في تلك الاتفاقية. وللمفوضية ولاية تقديم الحماية الدولية والحلول للاجئين عن طريق العودة الطوعية للوطن الذي يتبع له اللاجيء ،او الاندماج المحلي في بلدان اللجوء ،او اعادة التوطين في بلد اللجوء.

الا ان هناك ظروف ومتغيرات مستجدة تستدعي المراجعة الشاملة لسبل حماية اللاجئين ، بشكل يجعلها اكثر فعالية ، ولعل الاحصائيات خير دليل على ذلك ، فقد كانت المفوضية في اعقاب الحرب العالمية الاولي تتعامل مع نحو 400الف لاجيء وبنهاية العام 2007 ارتفع الرقم الى 30 مليون تقريبا، وكانت المفوضية تعمل في ذلك الوقت في اروبا فقط ، وبحلول عام 2007 اصبح لها مكاتب في 125 بلدا تنتشر عبر العالم، وكانت ميزانيتها عام 1955 بحدود 300 الف دولار وبحلول هذا العام تجاوزت ميزانيتها المليار دولار. كل هذه التحديات تقتضي ،استعراض المعايير الدولية الخاصة بحماية اللاجئين ، مع التركيز على بعض الفئات كالنساء والاطفال وهذا ما سنتطرق اليه من خلال المحاور التالية:-

اولا:- المعايير الدولية الخاصة بحماية اللاجئين :-

نظرا لاضطرار الكثير من الاشخاص الى التخلي عن ديارهم ، والتماس الامان في اماكن اخري هربا من الاضطهاد والصراع المسلح والعنف السياسي ، بدأ المجتمع الدولي يتعامل مع هذه القضايا ،فصدرت الاتفاقية الدولية لعام 1951 ، وتم انشاء مكتب المفوض السامي لشؤون اللاجئين ،ولجعل الاتفاقية اكثر اتساقا وشمولا فقد صدر بروتوكول عام 1967 الذي الغي القيود الجغرافية ، بحيث اصبحت الاتفاقية تركز على الجانب الانساني لمشكلة اللاجئين ، على النحو الوارد في المادة الثانية من النظام الاساسي لمفوضية الامم المتحدة لشؤون اللاجئين التى ورد فيها(.. ليس لعمل المفوض السامي اية سمة سياسية بل هو عمل انساني واجتماعي ، القاعدة فيه ان يعالج شؤون جماعات وفئات اللاجئين..) وهذه التفرقة مابين السياسي والانساني ،مكنت المفوضية من العمل في عصر الحرب الباردة وفي الفترات اللاحقة من الصراعات المسلحة على السواء.

ومن هنا تحددت الوظائف الاساسية لمفوضية الامم المتحدة لشؤون اللاجئين باعتبارها ذات شقين (سياسي وانساني) على النحو التالي:-

1)      زاد الاهتمام بقضايا اللجوء وذلك بسبب ازدياد اعداد اللاجئين في شتي انحاء العالم .

2)   خذت سبل الحماية في الفترة الاخيرة تأخذ اشكالا جديدة ،فبالإضافة الى اعادة التوطين، اخذت توفر المساعدة المادية مثل الاغذية والمأوي ، وكذلك توفير الرعاية الصحية والتعليم وغير ذلك من الخدمات الاجتماعية ، بالاضافة الى تطوير بعض البرامج الخاصة بمساعدة بعض الفئات مثل النساء والاطفال وكبار السن.

3)   زيادة نطاق المستفيدين من الحماية ،بحيث اصبحت تشمل بالاضافة الى اللاجئين فئات اخري مثل النازحون داخل حدود بلادهم ،والعائدون(اللاجئون او الاشخاص النازحون داخليا الذين عادوا) وملتمسوا اللجو( الذين لم يتقرر بعد وضعهم الرسمي ) والاشخاص عديمي الجنسية ، والسكان المتأثرين بالحرب وغيرهم.

4)   كما تزايد بصورة كبيرة عدد القوي الفاعلة والمنخرطة بالبرامج الهادفة الى حماية اللاجئين وغيرهم من الاشخاص النازحين ومساعدتهم، بحيث اصبحت المفوضية تعمل مع وكالات الامم المتحدة الاخري ، واللجنة الدولية للصليب الاحمر ، وقوات حفظ السلام التابعة للامم المتحدة ، والمنظمات الاقليمية، ومنظمات حقوق الانسان، ومنظمات المجتمع المدني، والجمعيات الوطنية للهلال الاحمر والصليب الاحمر .

5)   كانت الحماية الدولية لمشاكل اللجوء في الماضي تتم بطريقة رد الفعل، اما حاليا فقد اخذت سبل الحماية منحي اخر قائم على الاخذ بالنهج الشامل لمواجهة مشكلة اللجوء والنزوح القسري ،وفق برامج بعضها معد سلفا ، والبعض الاخر تفرضة الظروف المستجدة عند حدوث حالة من حالات اللجوء التى تندرج ضمن ولاية المفوضية.

الا انه وعلى الرغم من ان للدول مصالح مشروعة في التحكم في الوصول الى اراضيها، فان عليها بنفس الوقت التزامات دولية تتمثل بتوفير الحماية للاشخاص الذين يفرون من الاضطهاد في بلدانهم.

مع ادراكنا ان هناك تحديات كبيرة تواجه مشكلة اللاجئين ،لعل اهمها ، التحديات التي تفرضها تزايد النزاعات المسلحة ،والطبيعة المتغيرة للنزاعات الدولية والمحلية (الداخلية)،والتحركات المتزايدة للسكان ، والتحديات التى تواجه العمل الانساني، وتقاعس المجتمع الدولي عن دعم المفوضية والبلدان المستضيفة للاجئين ماديا، كل هذه التحديات تقتضي مراجعة سبل الحماية بالتعاون بين كافة الدول ، ودعم برامج المفوضية بما يكفل لها من القيام باعمالها، وفق برامج طويلة الاجل،ومعالجة اسباب اللجوء ،وان تتحمل الدول التى تحتل بلدانا اخري مسؤولياتها بهذا الخصوص ،وان يتم التعامل مع مشكلة اللجوء كقضية انسانية بالدرجة الاولى بعيدا عن اية اعتبارت اخري.

ثانيا:- حماية اللاجئين وفقا لاحكام القانون الدولي الانساني:-

من المعلوم ان القانون الدولي الانساني هو فرع من فروع القانون الدولي العام ،وهو حيث النشأة نسبيا، حيث كان يسمي حتي نهاية الحرب العالمية الاولي (قانون الحرب) وبعد اقرار المجتمع الدولي بعدم مشروعية الحرب ، اصبح يسمي(قانون النزاعات المسلحة) وفي عام 1977 واثناء انعقاد المؤتمر الدبلوماسي ،اطلقت مفردة( الدولى الانساني) على القواعد القانونية التى تحدد حقوق وواجبات الاطراف المتحاربة، أي القواعد التي تسعي الى حماية ضحايا النزاعات المسلحة(قانون جنييف) وتنظم استخدام القوة ووسائل واساليب القتال( قانون لاهاي). ونجد ان القانون الدولي الانساني يوفر سبل الحماية الخاصة باللاجئين ،كونهم يتمتعون بالحماية اذا كانوا تحت سلطة احد اطراف النزاع.

ففي حالة نشوب نزاع مسلح دولي، يتمتع موطنوا بعد فرارهم من الاعمال العدائية واستقرارهم في بلد العدو بالحماية بموجب اتفاقية جنييف الرابعة،على اساس انهم اجانب يقيمون في اراضي طرف في النزاع ،وتطلب الاتفاقية الرابعة الي البلد المضيف معاملة اللاجئين معاملة تفضيلية ، والامتناع عن معاملنهم كأجانب اعداء على اساس جنسيتهم ،كونهم لايتمتعون بحماية اية حكومة،وقد عزز البروتوكول الاول هذه القاعدة ، التى تطرقت الى حماية عديمي الجنسية.

 

ويتمتع اللاجئون من بين مواطني أي دولة محايدة في حالة اقامتهم في اراضي دولة محاربة بالحماية بموجب اتفاقية جنيف الرابعة،في حالة عدم وجود علاقات دبلوماسية بين دولتهم والدول المحاربة.

 

وفي حال احتلال اراضي دولة ما، فان اللاجيء الذي يقع تحت سلطة الدولة التى هو احد مواطنيها يتمتع بحماية خاصة ، اذ ان الاتفاقية الرابعة تحظر على دولة الاحتلال القبض على هذا اللاجيء ، بل تحظر عليها محاكمته او ادانته او ابعاده عن الاراضي المحتله. واذا كانت المفوضية التابعة للامم المتحدة تقوم باجراءات الحماية والمساعدة وفقا للمعايير الدولية ، فان اللجنة الدولية للصليب الاحمر تقوم بنفس الدور وفقا لقواعد القانون الدولى الانساني ، ويقع على عاتقها مسؤولية مباشرة عن مصير اللاجئين الذين هم الضحايا المدنيين للنزاعات المسلحة او للاضطرابات ،بحيث تتدخل اللجنة الدولية فيما يخص اللاجئين الذين يشملهم القانون الدولي الانساني ، لكي يطبق المتحاربون القواعد ذات الصلة باتفاقية جنييف الرابعة ،وتحاول في مجال عملها الميداني ان تزور هؤلاء اللاجئين وتوفر لهم سبل الحماية والمساعدة الضرورية. وغالبا ما لا يتمتع اللاجئون بالحماية بموجب القانون الدولي الانساني،اذا كان البلد المضيف ليس طرفا في نزاع مسلح ، او ليس عرضه لاي نزاع داخلي ، عندها يتمتع اللاجئون بالحماية بموجب قانون اللاجئين ،وكقاعدة عامة لاتتدخل اللجنة في هذه الحالة الا بصفة فرعية ، ان كانت هي المنظمة الوحيده في الميدان ، اما اذا حلت محلها مفوضية الامم المتحدة لشؤون اللاجئين بالعمل ،فانهما تؤديان عملهما معا ويسمح تشاورهما وتنسيق جهودهما على نحو وثيق باغاثة الضحايا على افضل وجه . وتتمثل مسألة اعادة اللاجئين الى اوطانهم من المشاغل الرئيسية للجنة الدولية ، وحتي اذا لم تشارك كقاعدة عامة في عمليات اعادة اللاجئين الى اوطانهم ، فانها تطلب من الدول والمنظمات المعنية ان تحدد بالضبط موعد وشروط عودة اللاجئين الى اوطانهم.

اما فيما يتعلق بالاشخاص المهجرون داخل بلدانهم ، فاذا ارغم المدنيين على ترك موطنهم بسبب الانتهاكات الجسيمة للقانون الدولي الانساني ، فانهم يتمتعون بالحماية بموجب هذا القانون ، ويجوز ان تتعلق هذه الحماية بالقانون المطبق في النزاعات المسلحة الداخلية ، لان هذين النوعين من النزاعات قد يؤديان الى تشريد السكان داخل بلدهم، وبالنسبة الى عمليات التهجير الناجمة عن